四部委：《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見文件》最新政策亮點有哪些？城市資本下鄉，有哪些農村資源可以開發？ 承包地如何轉讓和買賣？如何取得農民宅基地經營權？

四部委：《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見文件》最新政策

一、四部委文件最新政策要點之一

三部委發文一年多，中國特色小鎮雨后春筍、星火燎原，取得了重大進展，也存在巨大問題，從三部委到四部委，財政部退出了，增加了國土和環保。這個文件去年下發的，有幾個突出的重點：

第一，調整指導部門。很多地方還在搞第三批怎樣指導，這個人基本上不懂政策，沒有第三批，指導部門換了，原來三部委，現在納入新型城鎮化11個部委部級聯席會議，主導部門國家發改委。

第二，兩個“嚴防”：一是嚴防政府債務風險，文件當中特別警惕百分之百債務地方搞特色小鎮，因為它變成借債圈錢、增加投資的工具；二是嚴防房地產化，絕對不要把特色小鎮搞成另外一場房地產運動。

第三，四個“淡化”：淡化包羅萬象、淡化行政審批、淡化數量要求。全國有四五千家，中央經濟工作會議特別重要的信號就是從高速增長、數量規模轉向高質量增長，要質量不要數量，這是大的變化，要淡化政府包攬。

二、四部委文件最新政策要點之二

第一，相關土地政策基本上特色小鎮或者有限的新增建設用地，基本上用存量土地，存量土地再開發。

第二，合理控制特色小鎮的用地范圍，這個已經非常清晰的規定了，3平方公里左右，建設用地面積控制在1平方公里左右，搞旅游、體育、農業類特色小鎮可適當放寬，如果進入這個框架基本上按照這個框架來。

第三，劃定生態紅線，現在生態要求日益加強，有兩點：不要挖山填水，也不要引入高污染、高能耗企業。

城市資本下鄉，有哪些農村資源可以開發？

一、內生型和外生型兩種不同的特色小鎮

全國特色小鎮當中我分成兩大類：內生型、外生型。一是內生型特色小鎮，從產業培育、地方、文化、傳統、人力來源以及產生的財富分配都來自當地和村莊內部。當地資源開發、當地老百姓分享收益，比如說袁家村就是內生特色小鎮。二是外生型特色小鎮，資本、文化、產業、人才都是外來的，市場也在外面，可以成為城市經濟增長點，但是不可能成為鄉村振興的牽引力，最典型的就是一個大的企業和當地政府簽了合同搞特色小鎮，農民遷走，圈一塊地，資源來源于外面、人才來源于外面，市場也是城市人，和本地沒有產生內循環，它是外循環，這樣叫做外生型特色小鎮。

政策支持的重點在哪里？不能什么都要，要的政策支持重點關鍵是當地農民能夠參與進來、能夠分享特色小鎮的好處，當地鄉村能夠被輻射、被帶動，這是鄉村振興支持的重點。外生無非是一個項目，但是和農村發展關系不是特別大。

外生型從政府拿地要政策，隨著地方政府博弈能力的提高，地方政府現在博弈能力非常高，很多打著假投資、真拿地的概念企業到處都是，地方政府也很聰明，就知道你想干這個事兒，成本迅速上升。0地價都是過去的故事，高地價不一定能夠達到。

隨著農村土地改革的推薦，外來資源與村集體合作開發建設特色小鎮，既可以獲得政策支持，也可以大幅度降低拿地成本，這應該是未來發展的重點。我認為外來資本和內生模式結合起來，這是未來最重要、最明智的選擇，根據我們的了解，外生型特色小鎮基本上是大公司、大央企干的，一般中小企業拿不下來土地，博弈能力不一定那么高，最好和當地內生型資源結合起來共同開發。

二、兩種不同獲得方式的土地

中國土地獲得也分兩種方式：

第一，通過政府獲得：國有產權土地。通過政府獲得的土地有法律、有產權，屬于國有。一是國有建設用地搞房地產也好、搞商業開發也好，這都是一個大類，必須招拍掛；二是工業用地政府征過來以后和你合作；三是公共設施用地，這用于公共服務領域，問題在于目前公共設施用地搞醫院養老等等，原來是正常公共服務，但是現在全面開放給民營資本，進來以后做這方面我的建議是不要看劃撥不要錢，這對于長遠發展沒有好處。

第二，從農民手中獲得的土地叫做集體產權的土地，要走內生和外生結合的道路，利用內生的優勢獲得土地的方式主要是這種。

三、農村可用資源的分量（政策性分類）

農村搞田園綜合體、搞特色小鎮開發什么資源？有幾類，有很多專家學者也有很多分類，但是不要按照專家學者分類操作，因為不具有政策含義，沒有政策含義可以分析，但是不可操作，大家要政策性分類，這個特別重要，政策性分類農村資源基本上分成三大類：第一類，資產性資產；第二類，經營性資產；第三類，非經營性資產。這三類資產在不同區域分布不一樣，第一類資產在東部基本上沒有了，比如說四荒地在東部很少，中西部非常多。第二類經營性資產，在廣東非常多，有一個村經濟資產好幾十個億，但是在中西部基本上沒有。但是中西部基本沒有是沒有廠房、企業倒閉了，但是土地還在，經營性資產占用的土地還在，這是機會。第三類非經營性資產，這一類中西部嚴重欠缺，東南沿海地區、發達地區比較多。

四、政策：農村集體產權制度改革的方向

政策導向這三類資產是不一樣的：

第一，資源性資產，包括土地、森林、山嶺、草原、皇帝、灘涂通過所有權、承包權、經營權三權分置的辦法，確保資本化、市場化交易流轉、可貸款抵押。

第二，非經營性資產，將來可以進入搞運營，但是不可能拿到自己手中，可以做PPP模式。

第三，經營性資產，如何股份化以后，當地一定要股份化，外來資本可以和他們合作，共同開發這些經營性資產。

五、目標：農村集體產權制度的改革

為城市資本下鄉、城鄉融合發展創造條件

現在基本上制度框架是差不多了，可能隨著今年年底（2018年）農村改革基本成效會轉化成推向全國。

承包地：如何轉讓和買賣？

搞特色小鎮也好、搞田園綜合體離不開承包地，如何流轉？如何保證長期投資？如何轉讓？

一、承包地：實施三權分置

大家記住三權分置，什么概念？承包地分成三個權利：土地所有權、承包權、經營權，這三個權利分開，這是中國農村土地改革最大的制度創新。分開以后，這里名堂就多了。

二、案例：重慶梁平縣

給大家舉一個案例，看看企業家如何拿到經營權。

重慶梁平縣蟠龍鎮義和村，一個小老板想搞冷水漁場，但是15畝地20戶農戶承包的，最后辦法是農戶把農保地退給集體，程序雖然有點多此一舉，但是程序一個不可以少。每戶1萬塊錢，一畝地3萬塊錢，除了3萬塊錢，4500塊錢交給村集體，為什么？因為農民是承包者，產權是集體，所以都要給，根據現有法律承包這個地塊50年，小老板最后把戶口村本縣遷過來，成為本集體經濟組織的成員。

三、案例、改革的效果

以上是三權分置非常成功的典型案例，農戶拿到了3萬元，撂荒地變廢為寶，集體經濟組織獲得了4500塊錢的管理收益，這個小老板轉過來戶口獲得土地的承包權和經營權。

我的建議是什么？拿到這兩個權就可以投資了，法律上沒有問題了，但是我的建議是，你不一定要獲得這個土地承包權，意思就是不一樣把戶口轉過來，因為只有轉過來戶口才能夠獲得這個權益，我不需要這個承包權，我就拿到經營權就可以了，也是50年，我建議你們將來簽合同也好，獲得經營權就可以了，現在關于城里是不是能夠入戶農村政策是不允許的，因為這個小老板也是一個農村的，無非就是旁邊鎮的，這個是可以的，你不一定可以。

四、關注：利用基本農田有哪些限制

拿到承包地有很多政策，農村承包地有三大方面：一是基本農田；二是一般農田；三是山林水塘。這里相關政策是高度不一樣的，基本農田有“五不準”，我建議你基本農田不要做文章，應該干什么就干什么，因為基本農田有國家補貼，種糧食、重植物、種經濟作物，這都沒有問題，但是不要改變用途，不要改變地塊和改變空間。

城鄉建設用地增減掛鉤指標也有新的政策，不允許挪動基本農田的空間。

五、關注：有關農用地的一些政策限制

其中可以做文章的叫一般性農田，可以搞農村的三產融合，這是空間很大的。所以，你拿地的時候不要都拿基本農田，也不要都拿一般農田，可以搭配。搭配一些一般性的農田有幾個要素：可以做農業觀光、三產融合等等，但是這里有一個核心要素就是，如果你建立一個房子、搞旅游設施、搞文創，一定要按照建設用地管理，這里差別在哪里？如果還是農地不僅不交稅，還可以得到國家補貼，但是改成這樣的話，你不僅得不到補貼，還可以按照建設用地交稅。所以，你可以在一般農田上進行其他設施，但是也不能離開農字，和“農”相關的都可以，但是管理方式發生變化了。

六、利用改革彈性空間把小把戲不可持續

如何走正途拿地才有保障

用設施農用地的名義，就是溫室大棚、暖房進行餐飲、住宿的建設，這個不要做。建設臨時生產用房的名義修建一個水泥柱、搞一個木屋、鋼架房，沒有占地，這個也不是很保險。搞一些房車、搞一些移動性的東西，這些政策沒有明確，但是都是搞擦邊球的辦法。北京昌平塑料大棚，搞來搞去開生態餐廳，后來搞成小別墅了，大棚里搞小別墅，叫做陽光房，開始租、開始賣，這個風險非常大，因為改變用了了，建議大家不要這么做。

企業與政府在拿地問題上在進行巨大博弈，我到所有地方都想拿地，但是政府不想隨意出手。

如何取得農民宅基地經營權？

一、有關宅基地現行政策要點

我們國家宅基地政策很復雜，有關中國宅基地又復雜、又繞來繞去，但是我們把它歸納下來有幾個要點：

第一，集體所有。宅基地是集體所有的，房子是你個人所有，這種現象在全世界只有中國這樣，你們家的房子蓋到別人家的土地上，這是人民公社土地政策的延續，是非常不合理的。

第二，一戶只能分一宅，你是農村戶口，一戶分一宅，你兒子結婚取媳婦分家了再分一宅。

第三，排他性原則，就是這個東西只有本村集體經濟組織成員有資格獲得宅基地，而且是無償的，房子你蓋掏錢，地白給你。

但是關鍵點在哪里？對于在座的各位，最關鍵的是宅基地集體所有，個人有使用權，因為房地不可分離，所以你在宅基地上雖然是你的房子，但是如何買賣都是不受法律保護的。

二、新政策：宅基地政策的重大調整

剛才講到，三權分置的政策從承包地這次完全應用到宅基地上了，這個非常好，宅基地既保留了原來的體制，又可以盤活用足城市資本，也可以進行經營。

中央1號文件已經說了，國土部最近上個星期蔣部長說三權分置原則擴展到宅基地領域，形勢好宅基地三個權利，規范宅基地資格權、放活宅基地使用權，這個給用地提供了重大空間。17號李克強總理主持的國務院常務會議通過了這么一條，允許利用宅基地建設生產用房，創辦小型加工企業，這是什么概念？這個政策已經非常寬了，看你會用不會用，不是張三的宅基地買下來建工廠，不是這樣。我把碎片化的宅基地買下以后、流轉過來以后，和政府合作，把它集中到一個地方，特色小鎮的產業用地這樣就解決了。三個村子，一個村子搞30多畝，這個村子70多畝，全部分散化、碎片化，但是集中到一個地方，你的土地就拿下了，這個空間特別大，但是操作技巧需要高一點，政策沒有問題。

三、案例：浙江桐廬通過宅基地制度改革

破除城市資本下鄉的制度障礙

宅基地重要的用途有兩類：一是利用這個做民宿；二是利用宅基地集中起來做產業。首先把宅基地確權，農民把宅基地賣給村集體，村集體和城市資本合作共同開發民宿，這就是我講的為什么將來要走內生和外生企業合作路子，成本低，用地也是最佳方向。

浙江桐廬你們可以看一下，桐廬做的很好，你發展民宿可以按照這個辦法解決獲得鄉村宅基地和住房問題。

四、案例：四川省瀘縣

四川瀘縣成熟在哪里？桐廬可以用宅基地做民宿，但是我不一定一定做民宿，做其他也可以。瀘縣這個項目，宅基地通過改革專門有一套宅基地的措施，最后這個縣長講，在瀘縣有一個項目，如果想落地根本不用征地，為什么？它有大量騰退出來的宅基地，直接將宅基地置換，入市就可以了，去年一個示范縣可以騰出1萬多畝土地，特色小鎮采取這個辦法可能是效果非常好的。

第一，宅基地有償使用、有償退出，本來是無償的，但是搞成這樣，法定無償，但是節約有獎，超占有償，退出補償，跨去有償，節約有獎。

第二，特別重要的是允許宅基地在縣域范圍內流轉，原來宅基地有兩個，一是不準轉讓給本集體經濟成員之外的任何人，尤其不能賣給城里人。但是蔣大民有一句話說嚴格限制城市資本購買宅基地后建立大別墅搞房地產，這里政策空間特別大。

第三，轉化入市，這一點非常重要，轉化入市是這個指標可以買賣。大家知道，四川重慶的地票制度，這個指標是之前的，大家看瀘縣的做法是轉讓約1萬畝土地，入市可以獲得7億收入。

有幾點可以解決你關心的最核心問題：第一，允許城市資本下來購買宅基地三權當中最后那個權，就是經營權。第二，跨區域可以解決碎片化以后集中變成一個集中面積，有利于搞田園綜合體、有利于搞特色小鎮。第三，可以轉讓入市，潛在收益非常大。

五、購買四荒地：風險與機遇

1、四荒地的拍賣和擁有：現行政策

仍然是政策界定的四荒地概念，千萬不要拿學者規定的四荒地概念來操作，因為有政策含義，政策說這個是四荒地那就是四荒地。

2、案例：購買四荒地建設田園綜合體成功實踐——左權縣日月星辰生態莊園

左權縣芹泉鎮營疙道村，老支書陳拉成及5個兒女投入全家身價，用10年時間，把800畝荒地建成田園綜合體，四荒地很便宜，幾乎白給，這是十幾年前，先生態，后生活設施，與旅游結合，搞了幾年以后，開始運營起來了。他兒子和我講投入了四五千萬，但是我看看沒有那么多，千萬是有，但是不可能四五千萬，因為所有特色材料、所有建筑形態、所有物化的東西用的都是本地的材料，這個特別好：第一，突出特色；第二，大幅度降低了成本；第三，滿足了城市里到這個地方看真正原生態的鄉村景色要求。最大的傻瓜就是把原生態去掉，自己花錢從城里買一套東西，把城市搬到鄉村，這是愚蠢之極。

我建議大家有機會可以在10月份去看一看，漫山遍野紅、黃、綠、藍、灰、紫，生態環境特別好，路是石板路、房子是石板屋，裊裊炊煙，早上有雞叫，晚上星星很多，拿起照相機就是鄉村風俗化。成本不高，水平不低，因為這是原生態，有特色，就是挖掘地方自己的東西，任何地方都搞不出來和當地一樣的，柿子熟了以后，漫山遍野是橘紅色的，一個村姑穿一身紅，扎一個辮子，有一個蝴蝶結，就地取材，既突出了特色，又降低了成本，田園綜合體如果搞高大上我覺得有搞你就死了，這是內生型利用四荒地做田園綜合體非常成功的案例。

3、潛力巨大，埋藏金礦的四荒地

四荒地法律規定買的話50年，黃山后面有一個叫做耿城鎮，1996年北京一家老板買下來了，當時幾千萬，現在值38億，他都不賣，幾千萬弄20年能夠搞到38億嗎？因為在黃山后面，非常漂亮。

現在國家政策支持鼓勵城市資本下去承攬四荒地，但是四荒地也有他自身的問題，它的優點是成本低，10年、8年以前幾乎是白給，現在雖然不是白給，但是價格高不到那里去，關鍵是最大的問題是基礎設施差，但是根據山西搞一個生態莊園經濟，山西煤老板在10年前大規模進山買四荒地，根據山西經驗，山西能夠做到全國沒有地方做不到。我專門去過，改變了以后整個一條山溝全部是窯洞，付之于商業設施、娛樂設施，太有特色了，購買四荒地就是購買未來。但是基礎設施差一些，所以你可以選擇。

六、利用集體建設用地建設特色小鎮

1、集體建設用地直接發展產業：四川雙流港龍工業園的案例

在集體土地上搞一個產業園，建立好基礎設施，所有外來的企業進來全部是租賃，不賣，要的就是這個平臺，要長久盈利，外來企業也高興，因為廠房成本降低到最低，這是全國最好的一個案例。

這個企業家姓黃，原來是房地產老板，轉型做這個，利用農村建設用地發展工業項目綜合體，形成特色小鎮的產業基礎，政策沒有障礙，但是關鍵是你要和農村集體經濟組織良好合作。農村的空置的空心村和集體建設用地很多。

2、案例：利用廢棄的集體建設用地空心村建設特色小鎮

空心村雖然空置，但是土地是集體建設用地，并且成本非常低。黃巖區案例我不說了，這是內生性的。洋家樂如何利用的土地？就是空心村再改造，有什么投入？土地幾乎一分錢不花，玩的就是原生態，就不增加人工的建筑，就恢復自然。

裸心谷，整個莫干山的洋家樂幾乎50%-60%在空心村的基礎上做的，這是非常成功的案例。比如說山西，山西有1000多個高山之巔的空心村，小村落，建筑非常好，有一些是明清的。郭亮村已經被企業進駐，山巔有一塊村，原來沒有路養豬不能超過68斤，因為背不下來，那里有幾戶結了婚，剩下光棍一大堆，年輕的生產隊長永遠不敢下山開會，留下老婆很危險，和我講十幾年沒有下山開會了，要開帶著老婆一起走。所以，村莊越封閉保存的效果越好，現在年輕人要的就是這個效果，越是探險越要去，如果發展成高山民宿，這個東西沒有辦法模仿，是高山之巔建立的，這些東西都是非常待開發的寶物，我到山西看到很多村都是空的，所以盯住空心村。

空心村發展特色小鎮的優勢，我再給大家概括一下，現成的、成熟的建設用地可供提供，前兩年有一句話叫做基礎設施上山、農民下山，這樣你進去不是最好的機會嗎，而且空心村的布局原汁原味，非常適合做原生態的特色，有一個問題是交通不便、位置偏遠，有的地方環境比較差，有利必有弊。

政策工具，大家記住一個政策，就是城鄉建設用地增減掛鉤，這個政策是現在最有含金量的政策，已經十多年了，你們看別的部委鼓勵這個、鼓勵那個，沒有用，你看主管部門，你看國土資源不怎么說，他們說話是算數的，剩下說話不算數。有機會大家要把這個東西搞的熟一些。

3、新政策：改革政府單一供地模式：利用集體建設用地直接建設租賃住房

這是從去年到今年，上個星期國土部長說的，改變由政府單一供地模式，主要是推進這個方面，農民集體建設用地直接供地。中央有文件，國土部有文件，但是大家看看特點。

集體土地上建設住房不走招拍掛、不用轉化成國有用地、不用繳納土地出讓金，但是受到嚴格限制。

但是集體土地抵押貸款存在政策限制，無法融資。項目資產證券化難度大，建成后依靠出租，收回投資慢。開發主體目前政策規定是集體經濟組織，這個集體經濟組織，除了北上廣、長三角、珠三角集體經濟組織有一定實力之外，東西部比較差，但是給大家提供了機會，建議你們和集體經濟組織合作共同開發。

由于它不是招拍掛，政府沒有拿到錢，因此公共服務誰來掏錢做？地方政府有錢給你做可以，沒有錢也有問題。

4、案例：利用集體建設用地解決特色小鎮用地——北京創客小鎮

最大優勢是，在北京如此缺地、價格如此之高的情況下搞土地，成本很低，做成了，效果非常好。創客小鎮的開發模式可能是未來集體土地和集體經濟組織合作開發的典型案例。

5、問題探討：小產權房的未來

這里存在巨大的政策空間和商機，小產權房是在集體建設用地上開發并出售的房地產項目，沒有走招拍掛路子、沒有繳納土地出讓金、不符合規劃、不能抵押貸款、無房產證、無公共服務配套，新政策集體建設用地可以建住房，小產權與大產權房差別大幅度縮小，一個可以交易，一個只能租賃。

面臨新舊小產權房如何協調，舊小產權房只能租賃不能買賣合法嗎？新集體建設用地建設的租賃住房，如何解決產權、抵押貸款、公共服務配套問題？關于小產權房政策還不清晰，這兩個東西差別大幅度的縮小，政策差別非常小，下一步如何有待觀察。

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